Els ajuntaments i la cultura: Una crisi actual que ve de lluny

En aquest article no pretenem presentar una historia a partir d’una metodologia més o menys formal sinó expressar unes opinions sobre l’evolució de les polítiques culturals municipals a Catalunya en els darrers anys, des de l’establiment de la democràcia, per a la trobada Interacció 2015 organitzada per la Diputació de Barcelona.

Establir unes etapes o fases d’un procés social o polític requereix definir uns paràmetres o indicadors d’anàlisi per a la interpretació i acceptar que existeix la possibilitat d’altres formes d’explicar els fets.

Abans de presentar diferents períodes de les polítiques culturals locals considerem convenient fer unes consideracions prèvies molt importants per tal de contextualitzar la seva evolució en les darreres dècades des de 1979:

• La realitat dels ajuntaments a Catalunya es molt particular; per un costat existeixen un nombre exagerat de municipis 927 per la població del país, 7.518.903 habitants, fruit d’una evolució històrica del poblament, i per un altre la majoria ( 595 municipis) tenen menys de 2000 habitants, tot presentant un panorama molt ampli i difícil d’ordenar en unes polítiques coherents. Es a dir hi ha una gran dificultat per generalitzar algunes polítiques, ja que s’hauria de fer distincions per tipus d’ajuntaments d’acord amb la seva població.

• Entre els diferents supòsits i anhels democràtics de la transició, en la dècada del setanta del segle XX, es considerava que enfront del gran centralisme de l’Estat franquista el dibuix esperat era que la despesa publica s’organitzés en el famós: 50% administració central, 25% administració autonòmica i 25% administració local. Per tant la gran aspiració dels ajuntaments democràtics era aconseguir aquest percentatge de la despesa pública de l’Estat.

• Com diu M. Castells, malgrat la globalització la majoria de necessitats de població es donen en l’àmbit local, es a dir en proximitat. De la mateixa forma, malgrat la virtualització, xarxes socials i sistemes d’accés la informació cultural, la majoria de necessitats culturals i d’experiències culturals es donen en l’àmbit local, en la vida cultural i en situacions de contacte en viu entre expressió i recepció.

Definim unes etapes en relació als processos d’estructuració organitzativa sense entrar en un anàlisi legislatiu i detallat, sinó en relació a l’estructuració política a nivell local.

1.Descoberta democràtica ( 1979 – 1985)

La constitució dels ajuntaments democràtics, l’any 1979, representa el primer exercici de participació política clara i directa dels habitants de Catalunya. En la proximitat es percep com el vot escull directament els nous regidors municipals sense cap tipus de prohibició o interferència del poder polític. Es va convertir simbòlicament en un acte de apropiació de la ciutadania i de l’esperança en la normalització política.

Aquest període es caracteritza pel seu dinamisme en la recuperació, en els pobles i ciutats, de l’espai públic, la tradició, la memòria col·lectiva i l’inici d’una estructuració de serveis municipals per resoldre els greus problemes del territori i les conseqüències de quaranta anys d’autoritarisme. En aquest període la cultura s’incorpora com un element fonamental de la nova política i com un vehicle per evidenciar el canvi,  bo i donant la possibilitat d’intervenir a amplis sectors socials i culturals que havien estat al marge de la institucionalització pública.

Paulatinament es van prenent decisions i definint prioritats en les polítiques culturals locals a partir de l’assumpció de la cultura com una competència voluntària dels ajuntaments per donar resposta a las demandes de la societat, més enllà que l’exercici de les competències marcades per la llei. Els ajuntaments es converteixen en uns vehicles fonamentals per a la democratització del país a partir de noves formes de participació i interlocució entre ciutadania i regidors electes. La cultura, en totes les seves expressions, es converteix en un mitjà per evidenciar el canvi democràtic a partir de la recuperació de la memòria col·lectiva, la restitució de valors personals i culturals, la vivència d’una ocupació de l’espai públic en llibertat, la identificació i recuperació del patrimoni cultural, les activitats festives i la restauració de tradicions, etc... i un conjunt de funcions socials de la cultura al servei d’un nou ideal polític democràtic. Aquest moviment reclama esforços per a una estructuració inicial de les àrees de cultura dels ajuntaments a partir de l’ampliació de les seves funcions i de la incorporació de nou personal tècnic amb més voluntat que formació especialitzada. Es treballa sobre la base de la legislació vigent, procedent del franquisme, i amb molts esforços per a la seva adaptació i flexibilitat a la nova realitat. Tot això a l’espera de la recuperació de la Generalitat fruit de l’Estatut, el traspassos de competències i la nova legislació que pot sorgir a partir dels nous governs a Catalunya (CiU - 1980) i a Madrid (PSOE - 1982).

Malgrat l’absència de normativa i finançament adequat, els treballs d’aquests anys van ser molt importants per la consolidació de la democràcia, la construcció d’un nou marc de referencia per a les polítiques culturals locals i una participació dinàmica del sector cultural a l’esfera pública que procedia d’unes etapes de resistència en la societat civil.

Però aquests processos no van anar acompanyats de respostes a tres problemes fonamentals dels ajuntaments;

• Una nova legislació per donar resposta a la nova realitat municipal sorgida de l’experiència d’aquest primers anys de democràcia local.

• Resolució del finançament esperat (25% despesa pública) per estructurar unes polítiques locals de nova implementació.

• El tractament diferenciat dels municipis per la seva magnitud; ciutats i entorn urbà i rural.

2. Complexitat i organització estructural (1985-1992)

El dinamisme de la primera legislatura municipal democràtica, junt al desplegament de l’Estatut d’Autonomia i els canvis en l’administració central, semblava que consolidarien els primers aprenentatges i dibuixarien un panorama de futur innovador per a unes polítiques culturals locals homologables al nou escenari d’entrada a Europa (1986).

Els traspassos a la Generalitat en matèria de cultura que s’inicien en 1980 obliguen a una estructuració institucional del govern català en aquest camp, moltes vegades en un simple canvi de dependència o de denominació dels serveis. Aquesta nova estructura no va anar acompanyada d’un procés de vertebració d’un model d’organització nou per a la cultura que contempli els ajuntaments. En aquest sentit els ajuntaments segueixen els seus processos d’estructuració fruit del activisme del sector i la seva acceptació del lideratge de les polítiques culturals en les administracions locals.

Aquesta manca de sinergies, en aquest moment estratègic,  entre administració local. Generalitat condiciona enormement l’evolució posterior per a la construcció d’un sistema propi de les polítiques culturals locals a Catalunya. En aquest sentit considerem que influencien diferents elements:

• Principalment la confrontació política partidària; als ajuntaments grans i a les majories de diputacions governava l’esquerra i a la Generalitat les forces nacionalistes amb projectes molt diferenciats en matèria de cultura i amb experiències molt diferents (els ajuntaments ja portaven uns anys de govern de polítiques culturals i la Generalitat no)

• La Generalitat inicia un procés d’estructuració de les polítiques culturals catalanes a partir d’un model clàssic procedent de les polítiques nacionals de l’Estat nació. Constitució d’equipaments “nacionals” centralitzats com a expressió d’un projecte polític (Teatre, Museu, Biblioteca, etc....), alguns recuperats d’anteriors períodes i d’altres de nova creació que no sempre responien a les necessitats del moment. En aquest període “constituent” no compta gaire el treball previ dels ajuntament ni un model de país diferent en base a la importància de la vida local a Catalunya.

• Tant per part del govern central (Ley 7/85 Bases del Régimen Local) com per la Generalitat consideren els ajuntaments com a òrgans que han de ser tutelats o als quals se’ls pot cedir competències i gestió. Aquest fet no resol pas el problema del desordre en la gestió de les polítiques culturals entre els diferents nivells de l’administració que, en perspectiva, podem interpretar com una ocasió perduda.

A partir d’aquest moment, en la segona legislatura catalana, es planteja la frustrada iniciativa del Pacte Cultural (1985) iniciada per conseller Rigol, el qual proposa un consens per a un model de política cultural catalana i d’articulació entre les polítiques locals i nacionals. Com ja hem manifestat amb anterioritat els problemes derivats del partidisme i un cert sectarisme del president Pujol fa que aquest projecte quedi avortat i oblidat per sempre més, tot incitant un procés d’utilització de la política cultural com a eina de confrontació política molt lluny dels models europeus que es basen en consensos estables en aquest camps (França, Alemanya, Regne Unit, Suïssa, etc...).

Aquest esdeveniment obre una llarga fase que es caracteritza per una travessia de les administracions locals ( ajuntaments i diputacions) en solitari sense un model clar d’articulació entre polítiques culturals locals i nacionals. Això no treu que existeixin sistemes de coordinació i acords puntuals entre els diferents nivells de l’administració per a projectes o actuacions concretes,  sempre en un cert nivell de dependència jeràrquica o delegació. També es caracteritza per la manca de debats parlamentaris significatius en aquest camp.

Malgrat que es realitzen treballs i estudis sobre les dificultats d’articulació entre una política cultural local i una administració moderna, no s’arriba a considerar un tema prioritari a la agenda política. L’existència d’un nombre tan gran de municipis, i de diferents dimensions, els quals cal ordenar i agrupar, no s’afronta pas, a causa de dificultats polítiques i pel gran poder que té el partit en el govern en l’àmbit local més rural. Es a dir, calia l’agrupació de municipis per unitats de gestió més assumibles o polítiques diferenciades per nivells de població i ubicació.

A aquesta necessitat es respon amb la iniciativa dels Consells Comarcals (1987) que pretenen “introduir una important innovació en la nostra Administració local”. Les seves competències les ha d’atorgar per llei el Parlament (...), entre elles “La cultura”, i podran “exercir competències municipals per delegació o conveni”. D’aquesta forma Catalunya afegeix als 947 municipis i 4 diputacions provincials els 42 nous consells comarcals, tots ells amb competències en cultura, bo i institucionalitzant una estructura de difícil governabilitat i sostenibilitat. Model que no disposa d’una estructuració racional de com s’han de gestionar ni finançar les polítiques públiques locals en matèria de cultura. L’existència d’aquesta dispersió d’ens locals en el camp cultural es veu agreujada perquè les mides d’ells en són molt dispars per a una gestió eficaç a mig i llarg termini:

• El 80% de la població de Catalunya viu a 121 municipis ( 12%) i el 20% de la població viu en més de 800 municipis, per tant l’ordenació de competències és molt difícil.

• Els Consells Comarcals es defineixen pels treballs dels anys 30 del s. XX amb algunes variacions i presenten el mateix problema amb comarques molt petites i altres molt poblades, la qual cosa dificulta la seva ordenació a nivell de competències i sistemes de finançament.

• Al no tractar de forma clara una forma gestió i administració per nivells de població es deixa a criteris de cada ens la forma de assumir les seves competències. No s’aconsegueix una organització raonable més enllà dels sentiments d’identitat local, molt respectables però a vegades difícils de gestionar quan els recursos són els que són i cal una economia d’escala per fer-los eficaços.

Entenem que la manca de visió i oportunitat en aquest període ha condicionat molt l’evolució de les polítiques culturals locals, la qual cosa té una incidència fins a l’actualitat. Catalunya no disposa d’una estructuració racional d’aquestes polítiques que articuli objectius, recursos, població i resultats d’acord amb els seus antecedents i una prospectiva sostenible a llarg termini.

Un reflex d’aquestes situacions es poden observar en la manca de planificació general quan cada ens local estableix polítiques pròpies per a la recerca de fons europeus i d’altres administracions ( estatal, autonòmica i provincial,) pel finançament dels seus projectes amb poca coordinació interterritorial. Com a expressió d’aquesta realitat podem analitzar, per exemple i en distància, els problemes intrainstitucionals en les Olimpíades de 1992 a Barcelona i les diferents subseus, on amb discreció es van manifestar les tensions entre partits més enllà de les solucions puntuals del moment de cara a la imatge internacional.

3. Grans operacions, atracció, inversió en infraestructures. Planejament estratègic, bombolla Inmobiliaria (1993-2007)

Desprès dels efectes del 1992 s’inicia una etapa de grans operacions de prestigi o projecció internacional a partir de l’anàlisi de les pròpies potencialitats, amb projectes d’inversió en equipaments sens cap tipus de control o consens. I s’inventen altres esdeveniments com Fòrum 2004 i altres.  Els quals coincideixen amb una nova crisi econòmica que incideix molt en el sector cultural

A partir de 1996 es produeix un gran creixement, una mica desmesurat, d’inversions com a resultat de l’accés a fons estructurals europeus i l’augment de recursos municipals per l’efecte de la liberalització de la llei del sòl que introdueix el govern de Aznar (inici de la bombolla immobiliària). Aquest escenari permet noves urbanitzacions que incideixen en la cessió de terrenys i l’accés a nous ingressos dels ajuntaments que tenen més autonomia per actuar amb recursos propis. Segueixen les gran operacions i les inversions en equipaments culturals sota el model il·lusori que “tot es possible”, amb manca de racionalitat i mesura en l’establiment de estudis de viabilitat o d’impacte. En aquesta etapa es construeixen serveis culturals de gran innovació i eficàcia però també altres desmesurats i de difícil viabilitat.

Davant la percepció que les expectatives de creixement econòmic i cultural, a curt i mitjà termini, són molt positives apareix la necessitat en els ajuntaments d’incorporar les tendències del plantejament estratègic a nivell del sector cultural que va iniciar l’Ajuntament de Sabadell amb una mapa cultural. L’any 1998 l’Ajuntament de Barcelona comença aquest tipus d’exercici i es va estenent de forma irregular per altres municipis més grans de Catalunya, principalment a la província de Barcelona, on la Diputació ofereix recolzament a aquest servei. No es uniforme la metodologia en aquest treball ni s’estableixen sistemes per municipis petits i mitjans. Tampoc no s’articula la relació entre ajuntament i consells comarcals, per tant es segueixen uns processos molt endògens per part cada ens local sense coordinació a nivell de país.

Les polítiques culturals locals van creixent fruit d’aquest context econòmic general i de la facilitat en l’endeutament amb una incidència en el creixement d’estructures, serveis i equipaments. No podem oblidar que des de la restauració de la democràcia local la majoria d’ajuntaments treballen per recuperar el seu patrimoni i establir un nivell d’equipaments i serveis culturals que no havien tingut la possibilitat de disposar en moltes dècades o segles. En aquests processos, malgrat la il·lusió tecnocràtica del planejament estratègic, la manca de referents de la política cultural a nivell de Catalunya fa que no es disposi d’un catàleg o acord del que podríem anomenar serveis mínims que relacionés població-serveis culturals i la seva incorporació al mapa cultural del país.

En aquest període es generalitza una major relació entre turisme i cultura que s’havia iniciat als municipis turístics de la costa i a Barcelona ciutat després de l’impacte del 1992. En les polítiques culturals locals les estratègies d’atracció de visitants per mitjà del patrimoni, festes, fires i oferta cultural va en augment de forma molt accelerada, sense valorar possibles impactes i efectes perversos. Una relació, molt animada des de posicions conceptuals del desenvolupament econòmic local, que no preveu la possible banalització dels valors culturals i identitaris ni l’establiment d’un retorn de les plusvàlues que la cultura aporta al turisme en forma que ajudi al manteniment i actualització dels serveis culturals. Aquesta tendència es manté fins a l’actualitat, de forma que ja s’estan observant problemes d’articulació entre població i impacte del turisme que seran temes de gran transcendència en el futur.

L’ambient eufòric que es respira en aquests temps fa créixer els estudis d’economia de la cultura que aporten molta informació sobre l’aportació de la cultura al Valor afegit Brut (VAB) del 3,6% i el 4,4% de l’ocupació l’any 2008. S’evidencia que la cultura es un sector molt dinàmic a nivell de Catalunya i a nivell local més enllà de les concepcions clàssiques que la cultura es únicament una despesa graciable. Però aquestes dades només han quedat com una constatació de la situació en aquests moments però no han incidit en quasi cap canvi en el sistema d’organització territorial ni en el finançament de la cultura en els ens locals, els quals se segueixen considerant com una despesa qüestionable.

Els ajuntaments prossegueixen amb la consolidació d’una xarxa de serveis culturals a partir dels equipaments que han anat creant en els darrers anys i intenten mantenir, alhora, una oferta cultural, però amb la perspectiva de seriosos problemes econòmics si no hi ha canvis en els sistemes de finançament. Tenen certes dificultats per articular un model basat, bàsicament, en les aportacions públiques i on es va introduint paulatinament un creixent sector privat o mixt cada cop més potent. Com a nou plantejament, relacionat amb els estudis sobre el valor econòmic de la cultura, es va considerant la necessitat d’incorporar amb més intensitat el foment de la creativitat com un element diferenciador territorial. Les polítiques de ciutat creatives, foment de l’economia creativa, retenció de talent i foment de la innovació van sorgint producte de la crisi del cicle tancat de l’oferta i la demanda clàssica, i molt institucionalitzada, d’acord amb les tendències europees en aquest camp. Es pretén l’atracció de sectors econòmics que tenen el seu valor afegit en la creativitat i les polítiques culturals locals poden ser un factor per crear un context favorable a aquestes activitats. De la mateixa forma s’incrementa la sensibilitat i necessitat per relacionar les polítiques culturals locals amb les problemàtiques socials del seu entorn i un major protagonisme de l’educació cultural en totes les seves dimensions. Els ajuntaments ja estaven acostumats a aquesta funció educativa en els equipaments culturals, però ara s’intensifica per la necessitat d’incorporar les noves generacions a la formació artística i les noves pràctiques culturals i creatives. De la mateixa forma l’acceptació d’unes realitats multiculturals en la vida cultural local, degudes a processos de migració cada cop més intensos

4. Les crisis: retallades i viabilitat

Les diferents crisis que es comencen a expressar a partir del 2007 obren un nou període que podem entendre fins a l’actualitat. Amb tots els pros i contres dels efectes exposats en els períodes anteriors els ajuntaments anaven tirant amb més o menys continuïtat però es veuen alterats per les noves situacions que en resum es caracteritzen per:

• Reducció dels ingressos municipals com a resultat de l’explosió de la “bombolla immobiliària” i la pèrdua d’aquesta font de finançament temporal que tenien els ajuntaments.

• Els plans de reajustament de la UE i el govern central obliguen a ressituar els deutes dels ajuntaments, els quals han de disminuir les despeses per fer front a aquesta demanda que repercuteix de forma molt diferents segons la situació de cada ajuntament

• Reducció, i fins i tot abandó, dels fons que els ajuntaments rebien d’altres administracions ( Estat, Generalitat, Diputacions, ) que de forma més o menys estable per subvencions o convenis aportaven a la despesa cultural municipal

• Reducció dels ingressos procedents de Fons europeus pels canvis en les prioritats a nivell general i pel tractament que té la cultura en aquests recursos.

• Això s’ajunta, amb més o menys repercussió, la crisis de legitimitat de les funcions dels electes a nivell general i més concretament per la percepció de la ciutadania dels casos de corrupció , manca de transparència i esgotament d’un model i forma de fer política cultural local.

Tenint en compte que el model desenvolupat, al llarg d’aquest anys, no assegurava l’estabilitat del finançament i la major part eren fons temporals i renovables les situacions que emergeixen d’aquest escenari son de difícil articulació a nivell local. Després d’uns anys de resistència i adequació de les polítiques culturals locals es veuen en la necessitat d’afrontar alguns dels problemes que formaran part de l’agenda dels propers anys. Aquesta realitat tindrà més o menys cruesa segons la situació de cada municipi i l’evolució de la realitat socioeconòmica general. A continuació presentem breument algunes de les possibles conseqüències:

• Manteniment dels serveis i accions actuals amb un nivell de qualitat acceptable capaç de respondre a les necessitats reals per afrontar un futur amb eficàcia. En aquest sentit la sostenibilitat dels serveis municipals es convertirà en una peça fonamental per adequar la funció pública en la cultura i la defensa del interès general en la vida cultural.

• Valorar el nivell de l’oferta de serveis i programes municipals perquè responguin a criteris de qualitat i la seva viabilitat. No es pot extreure, com ja hem observat, el tancament de certs serveis o equipaments. Molts d’ells per manca de adequació entre la dimensió del municipi i la seva supervivència amb menys recursos públics. Altres per una inadequació entre possibilitat de l’oferta i la demanda.

• Incrementar els sistemes de copagament més ampli del que fins ara s’havia utilitzat, pujant els preus de les activitats, de la formació artística o de les entrades als espectacles en viu, museus, etc.... en un ampli nivell d’activitats que poden generar problemes de exclusió i d’accés a la cultura.

• Analitzar amb profunditat les repercussions, directes i indirectes, en els àmbits culturals més afectats per les reduccions econòmiques i l’abandó de la funció cultural dels municipis de garantia a la democratització. Es a dir prioritzar que es deixa a lògica de mercat i que cal que les administracions ajudin al seu manteniment, ja que son importants per a la seva incidència en el desenvolupament cultural. Podem observar com s’ha reduït en els camps del foment a l creació, innovació, producció alternativa, etc... Alguns equipaments culturals, com ara museus, centres d’art, teatres, etc., veuen reduïdes les seves produccions temporals o les ajudes a nous talents. També les beques per a artistes es veuen reduïdes a la mínima expressió.

D’acord amb la lectura i perspectiva d’alguns aspectes de les polítiques culturals locals que hem fet al llarg d’aquest document es presenten algunes consideracions finals:

• En primer lloc s’evidencia que la construcció institucional catalana al voltant de les polítiques culturals locals (nombre d’ajuntaments, consells comarcals, diputacions, etc...) no respon a les necessitats actuals ni futures per la seva amplitud i diferencies per l’absència de sistemes de compensació o d’agrupament més adequats a les noves necessitats.

• Després de més de 35 anys de democràcia a Espanya –Catalunya no ha aconseguit l’aspiració d’un finançament de la despesa publica dels ajuntaments com a un equilibri dels poders institucionals (25%), per tal de donar resposta ales necessitats de la ciutadania. Dins del capítol del finançament de les polítiques culturals locals no s’ha consensuat un sistema equilibrat i estable que permeti plantejaments i estratègies al mig i llarg termini més enllà de la temporalitat i dependència de sistemes per mitjà de subvencions anuals als ajuntaments.

• Malgrat tots els avanços ni la legislació ni l’acció política de la Generalitat ni del Govern central no respecten l’autonomia local i estableixen sistemes de dependència i tutela que van més enllà dels sistemes normals, ja que incideixen en les formes d’acció o limiten el camp d’actuació dels municipis.

Les situacions que han creat les crisis actuals poden ser un punt de reflexió per avançar cap un major consens i interdependència entre els nivells de l’administració, bo i deixant molt clar les funcions, competències i finançament que els ajuntaments necessiten per continuar sent uns motors de desenvolupament cultural.

Considerem, per concloure, imprescindible una nova agenda les polítiques culturals locals d’acord amb l’evolució d’aquestes darrers dècades, l’anàlisi de l’experiència acumulada i una exercici de prospectiva de futur en una societat cada cop més interdependent i globalitzada on allò local adquireixi una nova dimensió i funció social. I proposem pel debat algunes propostes:

• Aconseguir un pacte estable sobre el finançament de l’administració local, i en per tant de les polítiques culturals que superi l’actual 13%, el qual considerem insuficient dins del conjunt de la despesa pública. Establint sistemes de control i eficàcia dels recursos per preveure mals usos, corrupció, personalismes locals i altres problemes de gestió de la proximitat a partir de sistemes de participació de la població més actius que els actuals, amb transparència i garanties.

• Definir el paper de las polítiques culturals locals en el conjunt de l’estructuració del país a partir de la racionalització i la construcció de nous models que responguin a les noves necessitats, tot abandonant estructures arcaiques. Es evident que s’ha de reduir la institucionalitat pública a nivells sostenibles i establir nous sistemes de gestió de serveis públics compartits.

• Les noves polítiques culturals de país (locals i nacionals) no es poden argumentar en estructures superades i han de fonamentar-se en el reconeixement dels drets humans i culturals. Cal el desenvolupament del pacte 15 dels Drets Econòmics, Socials i Culturals (DESC) sobre el dret a participar en la vida cultural. Les polítiques culturals locals han de garantir aquest drets a partir de la disposició de Cartes de drets i l’existència d’un catàleg mínim de serveis culturals per a la ciutadania. Per tot això caldrà un gran pacte i consens per a la cultura al país per deixar-la al marge de posicions polítiques i ideològiques, per tal que es converteixi en l’expressió d’un país democràtic i solidari que respecti la llibertat cultural.

Banyoles, octubre 2015

Inicia sessió [2] o registra’t [3] per enviar comentaris