Marc legal de les polítiques culturals locals

Un dels grans dèficits estructurals del procés de descentralització de l’Estat espanyol ha estat el marc regulador de les polítiques culturals. Tot i que recentment s’ha reformat la llei estatal que regula l’administració local, la distribució de les competències sobre cultura de les tres grans administracions publiques de l’Estat no ha estat un tema ben resolt des de la restauració de la democràcia. Com sol passar en aquests casos, el que ha patit més aquesta històrica indefinició ha estat el més dèbil, l’administració local.

El marc competencial general de la política cultural –modificat l’any 2013 per la LRSAL-, comença la seva definició, com el de la resta de matèries, a la Constitució espanyola, que estableix,

Els poders públics promouran i tutelaran l’accés a la cultura, a la que tots tenen dret” (Art. 44.1)   

I amplia, establint respecte al patrimoni cultural,

"Els poders públics garantiran la conservació i promouran l’enriquiment del patrimoni històric, cultural i artístic dels pobles d’Espanya i dels béns que l’integren, sigui quin sigui el règim jurídic i la titularitat. La llei penal sancionarà els atemptats contra aquest patrimoni". (Art. 46).

La descentralització política en l’àmbit de la cultura a l’Estat espanyol ja estava present a la CE, què preveu (Art.14-15-16-17) entre les matèries que són competència de les comunitats autònomes l’artesania, els museus, les biblioteques i els conservatoris de musica, així com el patrimoni monumental, el foment de la cultura, i l’ensenyament de la llengua. L’Estat es reserva la competència respecte a la legislació sobre la propietat intel·lectual, la defensa del patrimoni cultural, artístic i monumental espanyol contra l’exportació i espoli, els museus, les biblioteques i els arxius de titularitat estatal.

L’administració local espanyola la integren principalment els ajuntaments i les diputacions, els cabildos, els consells insulars i els consells comarcals. Les diputacions, sobre les quals es debat de forma constant a les campanyes electorals, han esdevingut un actor clau pel desenvolupament autònom de molts ajuntaments i consells comarcals i per l’aplicació generalitzada del principi de subsidiarietat.

Com hem pogut veure, la CE no defineix un marc competencial per les administracions locals, i es limita a garantir-ne la seva autonomia. És la Llei Reguladora de les Bases del Regim Local (LRBRL), aprovada l’any 1987,  la que desenvolupa aquest marc, tot i que com es veurà posteriorment, no dedica massa esforços a l’àmbit cultural. La LRBRL original era clarament residual respecte a la cultura, però alhora suposà un marc d’actuació flexible, ja que el seu article 2.1[1], deixava la porta oberta a l’actuació de les administracions locals en gairebé qualsevol àmbit, inclòs el de la cultura. 

Aquest marc legal poc definit i interpretable que deixa molt marge de maniobra a les administracions locals en l’àmbit de les polítiques culturals, explica juntament amb la especial relació de proximitat que es dona entre els ens locals i el ciutadà  l’expansió de les activitats culturals  de les administracions locals, especialment en èpoques d’expansió econòmica. A Catalunya, les administracions locals són les que fan una despesa cultural més gran tot i la severa reducció que han patit els pressuposts en els darrers vuit anys. 

Font: Departament de Cultura, 2015
 

Per la seva banda, la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, que també va ser aprovada als anys 80 i va ser actualitzada l’any 2013 si que considera les activitats i les instal·lacions culturals com a competències pròpies dels ajuntaments,

(...) "El municipi té competències pròpies en les matèries següents: (...) Les activitats i les instal·lacions culturals i esportives, l’ocupació del lleure, el turisme.” (Art.63.2)

La llei catalana també li reconeix als ajuntaments la capacitat d’exercir activitats complementàries a les d’altres administracions en matèria de cultura,

(...) "Per a la gestió dels seus interessos, el municipi també pot exercir activitats complementàries de les pròpies d’altres administracions públiques i, en particular, les relatives a: b) La cultura, la joventut i l’esport". (Art. 68.1)

En definitiva, la normativa catalana és més concreta que l’estatal i defineix millor les competències municipals en matèria de cultura com demostra el fet que la modificació de la LRBRL de 2013 copiarà el redactat de l’article 63.2 de la llei catalana.

 

Impacte de la LRSAL, la llei de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local

La LRBRL vigent fins l’any 2013 era, com dèiem abans, molt poc precisa respecte a les competències culturals de les administracions locals. Amb prou feines els hi reconeixia capacitat d’actuació en matèria de patrimoni històric-artístic i activitats o instal·lacions culturals i ocupació del temps lliure. L’únic servei obligatori que contemplava la normativa en l’àmbit de la cultura als municipis era la biblioteca pública als municipis de més de 5.000 habitants.

Aquesta normativa tan flexible ha comportat amb el pas dels anys, que molts ajuntaments hagin impulsat polítiques culturals i les conseqüents obligacions financeres sense ser titulars de les competències. Entre les funcions culturals que els ajuntaments han estat desenvolupant en els darrers anys de manera generalitzada i trobem les següents[2]:

  • La creació d’una biblioteca pública i la promoció de la lectura.
  • La conservació i la difusió del patrimoni cultural, moble e immoble a través del museu, l’arxiu local, de la restauració del patrimoni arquitectònic, de la arqueologia, etc.
  • La difusió artística, tant l’escènica com la musical i la plàstica, amb la consolidació d’equipaments culturals.
  • La relació amb els creadors locals.
  • La relació amb l’associacionisme cultural local.
  • El cicle festiu tradicional.
  • Els centres d’art, generalment amb una dimensió docent.
  • La casa de cultura, o equipament polivalent.

Com dèiem abans, la Llei 27/2013, de 27 de setembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local ha tingut també un cert impacte en l’àmbit de la cultura. Un dels objectius de la reforma respon en part a una necessitat històrica de les administracions municipals, l’aclariment respecte a les seves competències. La nova llei modifica la llei 7/1985 de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local (LRBRL) i configura un nou model competencial amb l’objectiu d’aclarir les competències municipals en relació a les estatals o autonòmiques seguin el principi “una administració, una competència”, tal i com reconeix la seva exposició de motius.

La nova llei defineix els serveis mínims obligatoris, les competències pròpies, les delegades i les diferents de les pròpies i les delegades. Respecte a les primeres, en l’àmbit de la cultura no hi ha canvis respecte a la llei que regula les administracions locals, establint com a únic servei obligatori per a municipis de més de 5.000 habitants el servei de biblioteca pública.

La nova llei de bases del règim local considera com a competència pròpia dels municipis “la promoció de la cultura i equipaments culturals”, mentre que la normativa anterior deia literalment que l’administració local,

(…) "ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: “Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo.”  (Art.25)

Aquest canvi caldrà completar-lo amb normativa estatal i autonòmica que concreti els àmbits materials d’actuació municipal en aquesta matèria i tindrà un impacte rellevant ja que blinda l’actuació municipal en la àmbit cultural al atorgar-li la categoria de competència pròpia.

El segon gran canvi en aquest nou esquema competencial és la definició de les competències que poden ser delegades per les CA o l’Estat a les administracions locals, que en el àmbit cultural inclou “la gestió de les instal·lacions culturals de titularitat autonòmica o estatal” i ha d’anar a acompanyada d’un conveni de delegació amb garanties de pagament. Aquesta novetat pretén posar fi a un dels grans dèficits de les administracions locals espanyoles, l’assumpció de competències impròpies i sense el finançament adequat.

En tercer lloc, respecte a les competències que ni són pròpies ni són delegades, la nova llei estableix que només podran exercir-se pels ajuntaments quan no posin en risc la sostenibilitat financera de la hisenda local.

El darrer canvi substancial que la LRSAL ha introduït en la LRBRL és la derogació de l’article 28 que facultava als municipis a prestar qualsevol servei que redundés en benefici del municipi i dels seus habitants, i que facilitava que molts ajuntaments justifiquessin algunes de les seves polítiques culturals. Aquest canvi però no hauria de tenir un impacte massa negatiu sobre les AL ja que va acompanyat de la inclusió de la promoció de la cultura com a competència pròpia i de la possibilitat de delegar competències de gestió cultural sobre els ens locals.

Aquesta reforma no tindrà efectes màgics sobre el sector de la cultura, però al haver posat una mica d’ordre sobre el marc competencial local i aclarit en certa mesura la delegació de competències en matèria de cultura per part de les administracions superiors cap a la local pot haver posat les bases cap a una millor cooperació interadministrativa.

 

Normativa sectorial y equipaments culturals

El sistema cultural públic català s’ha anat ordenant de forma discontinua en els darrers trenta anys. L’actual mapa d’equipaments cultural català és bàsicament  fruit de tres instruments de regulació sectorial;  la Llei 4/1993, del Sistema Bibliotecari de Catalunya, la Llei 10/2001, d’arxius i documents–, la Llei 17/1990, de museus i del Pla d’Equipaments Culturals de Catalunya 2010-2020 (PECCat). El PECCat no va poder desenvolupar-se amb normalitat per la crisi econòmica, però va suposar un abans i un després al superar la lògica sectorial i planificar i racionalitzar l’oferta cultural de les administracions públiques catalanes de forma coordinada i participativa.

En el context dels municipis petits la normativa és gairebé inexistent, però cal destacar el Pla <3000, inclòs al PECCat. Aquest pla va preveure per als municipis de menys de 3.000 habitants la creació d’espais polivalents amb dos vessants: com a espais d’accés a la informació i al coneixement (Punts d’informació i lectura, PILs) i com a espais comunitaris de trobada i lleure.


 

Inicieu sessió registreu-vos per a enviar comentaris


 

[1] Font i Cardona, Jordi. “Radiografía de la política cultural local: competencias, funciones, perspectivas” a La política cultural en el municipio. SGAE-FEMP. 2002 

[2]  Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.